เปิดข้อเสนอครม.แก้ร่างรธน. ผุดไอเดียประชาธิปไตยครึ่งใบแก้วิกฤต

เผยรายละเอียดข้อเสนอแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญของครม. ชงบังคับใช้ 2 ช่วงเวลา เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย ป้องกันบ้านเมืองกลับสู่ความขัดแย้ง

พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี ได้มีหนังสือที่ นร0404/1625 ลงวันที่ 15 ก.พ.ถึงประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เรื่องร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวกับการเสนอข้อคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 16 ข้อ โดยคณะกรธ.ได้นำมาเผยแพร่ต่อสื่อมวลชนเมื่อวันที่ 18 ก.พ. มีสาระสำคัญดังนี้

1.มาตรา 24 วรรคสอง เป็นหลักการที่กำหนดขึ้นใหม่เพื่อใช้กับตำแหน่งหน้าที่ต่างๆที่ต้องเข้าเฝ้าฯถวายสัตย์ปฏิญาณตามกฎหมาย แต่เกรงว่าถ้อยคำในมาตรานี้จะมีผู้แปลความหมายไปถึงว่าคณะรัฐมนตรีไม่ต้องถวายสัตย์ปฏิญาณเลยและสามารถเข้าบริหารราชการแผ่นดินตามมาตรา 157 ต่อเนื่องไปได้เลย จึงควรกำหนดขอบเขตชัดเจนว่ามุ่งหมายถึงการผ่อนคลายเฉพาะการปฏิบัติตามมาตรา 156 เป็นการชั่วคราวเท่านั้น

2.มาตรา 30 และมาตรา 35 กระทรวงกลาโหมเห็นควรให้ใช้คำเหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 คือ "ภาวะสงครามหรือการรบ" เพราะบางสถานการณ์ไม่ถึงขั้นประกาศสงคราม แต่มีการสู้รบ

3.มาตรา 47 กระทรวงมหาดไทยเสนอให้กำหนดบุคคลมีหน้าที่ในการป้องกันบรรเทาและสาธารณะภัย กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เสนอแก้มาตรา 47 (8) ให้ขยายความเป็น "ร่วมมือและสนับสนุนการอนุรักษ์ ส่งเสริม คุ้มครอง มรดกวัฒนธรรม และภูมิปัญญา ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม"

4.มาตรา 48 เห็นควรบัญญัติมาตรานี้ตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ 2550 น่าจะมีความเหมาะสมกว่า แต่หากจะแก้ไขใหม่ควรบัญญัติให้ครอบคลุมภารกิจที่ต้องใช้การทหารดังนี้

“รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย บูรณภาพแห่งราชอาณาเขตและเขตที่ประเทศไทยมีสิทธิ อธิปไตย เกียรติภูมิ และผลประโยชน์ของชาติ ความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยของประเทศ และการพัฒนาประทศ เพื่อประโยชน์แห่งการนี้ รัฐต้องจัดให้มีการทหารที่มีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

5.มาตรา 56 คำว่า "สิทธิในวงโคจรของดาวเทียม" ขอให้ตรวจสอบกับกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กระทรวงกลาโหม และกสทช.ด้วยว่าใช้คำนี้ถูกต้องหรือไม่ เพราะมีผู้ทักท้วงว่าตามความตกลงระหว่างประเทศ สิทธิในวงโคจรของดาวเทียมซึ่งหมายถึงการเป็นเจ้าของการวงโคจรไม่ได้เป็นทรัพยากรธรรมชาติ แต่สิทธิในการใช้วงโคจรดังกล่าวเท่านั้นที่เป็นสมบัติของชาติ

6.หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ และหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ควรกล่าวถึงบทบาทรัฐในเรื่องสหกรณ์ การผังเมือ การปฏิรูปที่ดิน และเรื่องการนำปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงมาใช้ในด้านต่างๆ และกระทรวงมหาดไทยเสนอว่า ควรระบุให้เห็นถึงการคงไว้ซึ่งการบริหาราชการแผ่นดิน ส่วนกลางและท้องถิ่น

7.กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงยุติธรรมและกระทรวงศึกษาธิการ เสนอความเห็นว่า

7.1 ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ควรบัญญัติรับรองไว้ให้ชัดเจนเป็นการเฉพาะตามหลักสากล

7.2 มาตรา 27 ควรมีข้อห้ามเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติที่ชัดเจนเช่นเดียวกับมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ 2550

7.3 สิทธิในกระบวนการยุติธรรมตามมาตรา 40 ในรัฐธรรมนูญ 2550 ระบุถึงสิทธิพื้นฐานต่างๆไว้ชัดเจน การไม่บัญญัติข้อดังกล่าวไว้ เพราะถือว่าอยู่ในมาตรา 25 ของรัฐธรรมนูญใหม่ อาจไม่เด่นชัด ไม่สอดคล้องกับมาตรฐานสิทธิชนและ Bill of Rights ของนานาประเทศ

7.4 มาตรา 50 ลดสิทธิสวัสดิการทางการศึกษาที่เคยมีให้ลงมาเหลือแค่ภาคบังคับ 9 ปี แต่ปัจจุบันรัฐจัดการศึกษาให้ไม่น้อยกว่า 12 ปี จึงควรพิจารณาใหม่เพื่อไม่ให้เป็นการลดสิทธิของบุคคล

7.5 ขาดบทบัญญัติคุ้มครอง อาทิ คนยากไร้ พิการ แม้จะปรากฏในหลักการทั่วไปแต่ยังไม่ครอบคลุม นอกจากนั้น มาตรา 51 อาจถูกตีความลอดสิทธิสวัสดิการรักษาพยาบาลของผู้ยากไร้

8.สำนักงบประมาณเสนอความเห็นเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญ ในมาตรา 137 และมาตรา 139 ดังนี้

8.1 กรณีร่างมาตรา 137 เห็นว่าไม่ควรบัญญัติให้ต้องแสดงสัมฤทธิ์ผลที่ได้รับจากการจ่ายเงินในการเสนอพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ

8.2 กรณีร่างมาตรา 139 วรรคสอง วรรคสามและวรรคสี่ บัญญัติเพิ่มเติมหลักการให้ครม.และเจ้าหน้าที่รัฐต้องรับผิดเกี่ยวกับการแปรญัตติ และการอนุมัติหรือจัดสรรงบประมาณ โดยฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคหนึ่งและวรรคสองของมาตราเดียวกันนั้น มีความเห็นว่า หากจะบัญญัติหลักการเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญให้ครม.และเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องมีความรับผิดในการกระทำที่เกี่ยวข้อง ก็ควรพิจารณาเรื่องการมีส่วนร่วมในการใช้งบประมาณดังกล่าวข้างต้น เพื่อให้เกิดความชัดเจนต่อการบังคับใช้ต่อไป

9.มาตรา 190 การให้คดีทุจริตของนักการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงต้องพิจารณาในศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ไม่ควรจัดเป็นระบบศาลเดียว เพราะขัดต่อการปฏิบัติในนานาประเทศ และอาจขัดต่อปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ก่อให้เกิดปัญหาเวลามีการร้องขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดน แม้วรรคสี่จะให้อุทธรณ์ไปยังที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาได้ แต่จำกัดเฉพาะ “ข้อกฎหมายหรือในกรณีที่มีพยานหลักฐานใหม่ ซึ่งอาจทำให้ข้อเท็จจริงเปลี่ยนในสาระสำคัญ” อันจะทำให้อุทธรณ์ยากอยู่นั่นเอง ควรแก้ให้การอุทธรณ์เป็นสิทธิทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายเพื่อให้เป็นระบบสองศาล

10.การแยกศาลรัฐธรรมนูญออกมาบัญญัติไว้เป็นหมวด 11 แตกต่างจากที่เคยปฏิบัติมาในรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 และ 2550 แม้จะมีเหตุผลอยู่แต่ก็ไม่มีเหตุผลหนักแน่นพอ ตรงกันข้ามอาจก่อให้เกิดความเข้าใจเจือสมกับที่ว่ามีการเพิ่มอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้น ทั้งยังก่อให้เกิดการโต้แย้งว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็น “ศาล” ตามหมวด 10 และตามมาตรา 3 หรือไม่

อนึ่งการแก้ไขอายุของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญใน (2) ของมาตรา 196 จาก70ปีเป็น75ปี อาจทำให้ถูกมองว่าเป็นการแก้เพื่อประโยชน์ส่วนบุคคล จึงควรใช้เกณฑ์อายุ 70 ปีเช่นเดิม

11.มาตรา 181 ให้นำมามาตรา 179 มาบังคับใช้แก่รัฐมนตรีโดยอนุโลม มาตรา 179 เป็นข้อห้ามสส.และสว.ดำรงตำแหน่งๆเว้นแต่ “กรรมการที่ได้รับแต่งตั้งในการบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวกับกิจการของสภา” เมื่อนำข้อความนี้มาใช้กับรัฐมนตรี จึงเกิดปัญหาว่าถ้าเป็นการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งกรรมการต่างๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน แต่ไม่เกี่ยวกับกิจการของสภา หากแต่เกี่ยวกับกิจการบริหาร เช่น กรรมการจัดงานพระราชพิธี กรรมการตรวจสอบ กรรมการแก้ปัญหาภัยแล้ง ราคายาง ข้าว และไม่ได้เป็นการดำรงตำแหน่งตามกฎหมายหรือตามนโยบายที่แถลงต่อรัฐสภา จะสามารถทำได้หรือไม่ จึงควรบัญญัติมาตรา 181 และ 179 ให้กว้างเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการแผ่นดินโดยให้ครอบคลุมถึงปัญหาดังกล่าว

12.กระทรวงมหาดไทยและส่วนราชการหลายแห่งเสนอว่า ชื่อหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น หากคำนึงถึงข้อเรียกร้องของสังคมและบทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในปัจจุบันแล้ว ควรเปลี่ยนชื่อหมวดเป็น “การบริหารราชการส่งท้องถิ่น” และเปลี่ยนคำว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เป็น “องค์การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น”

13.สำนักงานตำรวจแห่งชาติเสนอความเห็นว่า มาตรา 268 ได้บัญญัติรายละเอียดเกี่ยวกับการปฏิรูปกิจการตำรวจไว้โดยละเอียดแต่เน้นหนักไปในเรื่องการบริหารงานบุคคล การมีคณะกรรมการอิสระเป็นผู้ดำเนินการ และการให้นำลำดับอาวุโสมาใช้ในระหว่างที่ยังไม่มีการปฏิรูปดังกล่าว สำนักงานตำรวจแห่งชาติเห็นว่าการบริหารงานบุคคลเป็นเพียงมิติหนึ่งของตำรวจ แท้จริงแล้ว หากจะมีการปฏิรูปก็ควรทำทั้งระบบตามแนวทางของนายกรัฐมนตรีที่ว่าให้ปฏิรูป อำนาจหน้าที่ ระบบสวัสดิการ การบริหารงานบุคคล ปะสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ มาตรา 268 จึงไม่ควรลงรายละเอียดเฉพาะเรื่องการบริหารงานบุคคลมากเกินไป

นอกจากนี้ การกำหนดให้นำลำดับอาวุโสมาใช้ก็ขัดกับหลักการกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ เพราะอาจต้องคำนึงถึงประสิทธิภาพ สมรรถนะ สุขภาพและอื่นๆ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาที่ อ.542/2557 ลงวันที่ 22 ต.ค.2557 รับรองว่าการแต่งตั้งไม่อาจใช้หลักอาวุโสแต่อย่างเดียว แม้แต่ในระบบข้าราชการพลเรือน และข้าราชการทหารก็ไม่ได้นำหลักอาวุโสมาใช้เพียงประการเดียว

14.คณะรัฐมนตรีเห็นว่าควรมีหมวดว่าด้วยการปฏิรูปแยกออกมาต่างหากเป็นการเฉพาะ โดยวางแนวทางการปฏิรูปให้สอดคล้องกับแนวทางที่ดำเนินการมาก่อนการใช้ร่างรัฐธรรมนูญนี้ และอาจระบุหัวข้อที่ควรปฏิรูปและองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการ แต่ไม่ควรกำหนดรายละเอียดในเชิงผูกมัดแนวทางและเนื้อหาการปฏิรูปมากเกินไปเพราะอาจยืดยาวและยุ่งยากในการปฏิบัติ

15.การกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนดำเนินการภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ตามบทเฉพาะกาล ควรให้สอดคล้องกับแนวทาง (Roadmap) ที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติกำหนดคือ ให้สามารถจัดการเลือกตั้งได้ในพ.ศ.2560 (เดือนก.ค.เป็นต้นไป) การที่มาตรา 259 และมาตรา 260 กำหนดให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นรวม 10 ฉบับ ให้แล้วเสร็จและประกาศใช้บังคับแล้วจึงให้จัดการเลือกตั้งภายใน 150 วัน ทำให้การจัดการเลือกตั้งต้องเนิ่นช้าออกไป

หากแก้ไขให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำเฉพาะกฎหมายเท่าที่จำเป็นแก่การเลือกตั้งและการจัดให้มีสว.จนแล้วเสร็จ เมื่อประกาศใช้แล้ว จึงให้จัดการเลือกตั้งภายในเวลาที่กำหนด ก็น่าจะทำให้การเลือกตั้งเป็นไปได้เร็วขึ้นและสอดคล้องกับแนวทางที่เคยกำหนด ส่วนกฎหมายอื่นที่มีความจำเป็นแต่อาจทำภายหลังได้ก็ให้ทยอยจัดทำในเวลาต่อมา ซึ่งก็น่าจะแล้วเสร็จก่อนการจัดทำตั้งรัฐบาลใหม่ภายหลังการเลือกตั้ง

16.ในขณะนี้มีข้อวิพากษ์วิจารณ์และความเห็นต่างเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญมาก ส่วนใหญ่เป็นความไม่แน่ใจหรือไม่วางใจในระบบ ตัวบุคคลที่จะเข้าสู่ระบบ วิธีการได้คนมาสู่ระบบ (เลือกตั้ง แต่งตั้ง) และอำนาจหน้าที่ แต่ที่คณะรัฐมนตรีเป็นห่วงคือ ทำอย่างไรจึงจะป้องกันมิให้ความยุ่งยาก ความขัดแย้ง และความไม่สงบเรียบร้อยจนประเทศจวนเข้าสู่ภาวะรัฐที่ล้มเหลว ดังเมื่อก่อนเดือนพ.ศ.2557 ย้อนกลับมาเกิดขึ้นอีกภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ภายหลังการเลือกตั้ง และภายหลังการจัดตั้งรัฐบาลใหม่

เพราะหากเป็นเช่นนั้นแล้วจะกระทบต่อความมั่นคงแห่งชาติ เศรษฐกิจ วิถีชีวิตความเป็นอยู่ และคุณธรรมของคนในชาติอย่างรุนแรง ประเทศอาจจะตกอยู่ในวังวนหรือบ่วงแห่งการสู้รบ การขัดขวางกระบวนการยุติธรรม การทุจริตคอรัปชั่น การแทรกแซงกลไกของรัฐ การใช้วาจาก่อให้เกิดความเกลียดชัง การล้างแค้น การเรื้อกฎเกณฑ์ต่างๆ โดยอ้างความชอบธรรมในนามระบอบประชาธิปไตยดังที่เคยเกิดมากแล้ว และในครั้งนี้อาจหนักหน่วงกว่าเดิม อันเป็นสภาวะที่ไม่ปรากฏในต่างประเทศและยากแก่ความเข้าใจของประเทศประชาธิปไตยอื่นๆ หากสถานการณ์เป็นเช่นนี้ การบริหารราชการแผ่นดิน การสร้างความสามัคคีปรองดองและการปฏิรูปประเทศจะสะดุดหรือล้มเหลวจนเป็นไปไม่ได้ ซึ่งถือว่าเป็นหัวเลี้ยวหัวต่อและความเป็นความตายของประเทศ

คณะรัฐมนตรีจึงเห็นว่าบางทีหากบัญญัติเนื้อหาและการบังคับใช้รัฐธรรมนูญเป็นสองช่วงเวลา คือ ช่วงเฉพาะกิจหรือเฉพาะกาลในระยะแรกซึ่งอาจไม่ยาวนานนักโดยใช้หลักเกณฑ์อย่างหนึ่งเสมือนข้อยกเว้นตามความจำเป็นแห่งสถานการณ์ เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองแต่อยู่บนพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งสส.ในระดับหนึ่งอย่างมีดุลยภาพในช่วงเปลี่ยนผ่าน และช่วงที่จะใช้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญในระยะต่อไปซึ่งสอดคล้องกับหลักการสากลมากขึ้นและเป็นไปตามระบอบประชาธิปไตยที่ลดข้อจำกัดต่างๆลงให้มาก ดังนี้น่าจะแก้ปัญหาและอธิบายให้เป็นที่ยอมรับแก่ประชาชนและนานาชาติได้