บทบัญญัติเกี่ยวกับความรับผิดทางอาญาของกรรมการรัฐวิสาหกิจ

บทความตอนที่แล้ว ผมได้ยกเรื่องบทบาทหน้าที่กรรมการภาครัฐและผมได้ยกตัวอย่างบทบัญญัติที่มุ่งลงโทษกรรมการรัฐวิสาหกิจที่กระทำโดยมิชอบหรือการทำทุจริตอันมีโทษถึงจำคุกตั้งแต่ 110 ปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาท ให้ทั้งจำทั้งปรับ (โดยมาตรานี้มีบทบัญญัติที่เหมือนกันคือ มาตรา 157 ประมวลกฎหมายอาญาและ พ.ร.บ.ว่าด้วยความรับผิดของพนักงานในองค์กรหรือหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2502 (พ.ร.บ.ความรับผิดฯ)

โดยบทบัญญัติของ พ.ร.บ.ความรับผิดฯ ทั้งนี้ บทบัญญัติที่มีความสัมพันธ์กับกรรมการรัฐวิสาหกิจคือ มาตรา 9 และมาตรา 11 บัญญัติไว้ดังนี้

“มาตรา 9 ผู้ใดเป็นพนักงาน มีหน้าที่จัดการหรือดูแลกิจการ เข้ามีส่วนได้เสียเพื่อประโยชน์สำหรับตนเองหรือผู้อื่นเนื่องด้วยกิจการนั้น ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี และปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาท”

“มาตรา 11 ผู้ใดเป็นพนักงาน ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ”

การทำการศึกษาบทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบของกรรมการรัฐวิสาหกิจจะมุ่งเฉพาะมาตรา 11 โดยต้องศึกษาจากกรณีมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญาเป็นหลักเพราะมีตัวอย่างคดีให้ศึกษามากกว่ามาตรา 11

ความกังวลของกรรมการรัฐวิสาหกิจคือ องค์ประกอบทางกฎหมายที่กำหนดว่า การปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด ซึ่งมีขอบเขตการตีความที่กว้างมากเพราะการกระทำโดยมิชอบนั้นไม่ใช่เฉพาะกฎหมายเท่านั้น ซึ่งต่างกับกระบวนการของภาคเอกชนที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้นและกฎหมายก็หมายถึง พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศ คำสั่ง ที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่รวมถึงมติคณะรัฐมนตรี คำสั่ง ที่ฝ่ายบริหารหรือประกาศคำสั่งภายในของหน่วยงานที่กรรมการอาจทำผิดเรื่องดังกล่าวได้ง่าย

ส่วนหากเป็นการกระทำโดยทุจริตของกรรมการ (นี้ก็ค่อนข้างชัดเจนว่าเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น) ซึ่งผมจะไม่กล่าวในส่วนนี้ครับวิธีการศึกษาที่ดีที่สุดก็คือ การศึกษากรณีศึกษาตัวอย่างจากมาตรา 157 และมาตรา 11 (ซึ่งมีไม่มาก) แต่กรรมการผู้สนใจควรหาหนังสืออีกเล่มที่ผมจะแนะนำให้ใช้สำหรับกรรมการรัฐวิสาหกิจคือ “ประมวลกฎหมายอาญา 157 : ที่พึ่งของคนไร้เส้น” ซึ่งเขียนโดยอาจารย์วิชัย วิวิตเสวี อาจารย์ประพันธ์ ทรัพย์แสง นิธิ ศรีนาราง และชุมพิชา วิวิตเสวี (สำนักพิมพ์บ้านพระอาทิตย์ พิมพ์ครั้งที่ 2 พ.ศ. 2545) มาอ่านก็จะได้ประโยชน์มาก

ข้อสังเกตมาตรา 157 และมาตรา 11

เพื่อความสะดวกผมขอแยกองค์ประกอบโดยนำบทสรุปจากหนังสือเล่มข้างต้นและตัวอย่างที่ผมได้ใช้สอนมาเขียนโดยขอแบ่งองค์ประกอบความผิดของมาตรา 157 และมาตรา 11 ที่มี 2 ฐานคือ ฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบกับฐานปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต โดยผมจะกล่าวเฉพาะเรื่องฐานความผิดฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเท่านั้น องค์ประกอบความผิดมี 3 ข้อดังนี้

1. ต้องเป็นพนักงาน (ซึ่ง พรบ. ความรับผิดกำหนดคำนิยามไว้กว้างครอบคลุมทุกคนไม่ใช่เฉพาะกรรมการ) ของหน่วยงานของรัฐ ส่วนการตีความมาตรา 157 เรื่องเจ้าพนักงานต้องติดตามอย่างเคร่งครัดและต้องได้รับแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการ ซึ่งลูกจ้างไม่ถือว่าเป็นเจ้าพนักงานตามมาตรา 157 แต่อาจถือว่าเป็นพนักงานตามมาตรา 11 ของ พรบ.

2. ต้องปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ องค์ประกอบข้อนี้คือ ต้องมีหน้าที่ในการปฏบัติตามกฎหมาย เช่น กรรมการก็มีหน้าที่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบโดยต้องเป็นหน้าที่โดยตรงที่ได้รับมอบหมาย อาจโดยกฎหมายหรือมติของคณะกรรมการก็ได้

เมื่อมีหน้าที่ก็ต้องปฏิบัติให้ชอบ ดังที่กล่าวมาแล้ว การกระทำโดยมิชอบที่ส่งผลให้กรรมการรัฐวิสาหกิจเกรงกลัวที่สุดเพราะแม้จะเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยมติ ครม. (ซึ่งมีมากขึ้นและยากจะรวบรวมได้ครบ) หรือประกาศภายในของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ (ซึ่งกรรมการคงไม่รู้ได้หมดแน่) การกระทำโดยมิชอบจึงเกิดขึ้นได้ง่ายมาก ที่สำคัญคือ การปฏบัติหน้าที่โดยมิชอบจะรวมถึงการปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากอำนาจหน้าที่และการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบด้วย

3. ต้องมีเจตนาพิเศษคือ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด

เรื่องเจตนาพิเศษจึงเป็นเรื่องสำคัญที่กรรมการรัฐวิสาหกิจต้องมีความรู้อย่างถ่องแท้เพราะหากไม่มีเจตนาก็ย่อมไม่มีความผิด โดยเจตนาพิเศษก็สามารถพิสูจน์ได้จากพฤติกรรมต่าง ๆ ตามหลักกรรมเป็นเครื่องชี้เจตนาและต้องเจตนาให้เกิดผลโดยตรงเท่านั้น เพียงแต่เล็งเห็นผลว่าจะเกิดความเสียหายซึ่งไม่เพียงพอ โดยเจตนาพิเศษครั้งนี้เจตนา (ขอให้ดูคำพิพาษากฎีกา 7663/2543 เรื่องการแต่งตั้งพนักงานอัยการและคำพิพากษาฎีกา 2105/2544 เรื่องการพักราชการ ปลัดกระทรวงพาณิชย์)

ตอนหน้าจะได้เขียนถึงข้อต่อสู้ของกรรมการรัฐวิสาหกิจเมือ่ถูกกล่าวโทษว่ากระทำผิดมาตราดังกล่าวว่าควรทำอย่างไร.