เยอรมนีกับยุทธศาสตร์อินโด – แปซิฟิก

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

*********************

เอกสารกระทรวงการต่างประเทศเยอรมัน “Policy Guidelines for the Indo-Pacific Region” ที่เพิ่งออกมาล่าสุด ให้ภาพชัดเจนมากขึ้นว่า ท่าทียุทธศาสตร์ของเยอรมนีต่อภูมิภาคอินโด – แปซิฟิกประกอบด้วย การมองผลประโยชน์หลากหลายด้าน ไม่จำกัดแต่เฉพาะเรื่องความมั่นคงและภูมิรัฐศาสตร์ในกรอบเดิม การแสดงออกถึงหลักการที่เยอรมนีใช้ในการดำเนินนโยบายต่างประเทศกับประเทศนอกสหภาพยุโรป

และการนำเสนอข้อริเริ่มเชิงนโยบายหลายชุด ทั้งส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเสนอแนวทางจัดการประเด็นปัญหาที่เป็นวาระของโลก และประเด็นความร่วมมือที่เยอรมนีกับประเทศในภูมิภาคอินโด – แปซิฟิก มีเป้าหมายตรงกัน หรือแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกันได้ และการพัฒนากลไกเชิงสถาบันสำหรับทำความตกลงเกี่ยวกับกฎเกณฑ์กำกับดูแลความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่สอดคล้องกับหลักการในนโยบายต่างประเทศเยอรมัน

เอกสารยังบ่งนัยชัดเจนว่า เยอรมนีจะไม่ปล่อยให้พลวัตในภูมิภาคอินโด – แปซิฟิกถูกชักนำไปโดยการแข่งขันอำนาจและการขยายอิทธิพลระหว่างจีนกับสหรัฐฯ แต่เพียง 2 ฝ่ายเท่านั้น การเข้ามามีส่วนร่วมในการขยายประเด็นความร่วมมือกับประเทศในภูมิภาคที่ผูกพันกับผลประโยชน์โดยตรงของเยอรมนีและสหภาพยุโรป พร้อมกับความตั้งใจผลักดันความสัมพันธ์ในภูมิภาคออกจากการติดอยู่ในความขัดแย้งแข่งขันระหว่างสหรัฐฯ กับจีน ด้วยการเสนอแนวทางสร้างระเบียบระหว่างประเทศในภูมิภาคอินโด – แปซิฟิก สะท้อนการดำเนินยุทธศาสตร์ใหญ่ของเยอรมนีด้วยเช่นกัน เป็นแต่ว่ายุทธศาสตร์ใหญ่ของเยอรมนีในศตวรรษที่ 21 มีวิธีคิด มีเป้าหมายและแนวทางยุทธศาสตร์ที่แตกต่างจากเยอรมนีในสมัยจักรวรรดิ

พร้อมกันนั้น เห็นได้ชัดว่าไม่ว่าประธานาธิบดีสหรัฐฯ สมัยหน้าจะเป็นใครและจะมียุทธศาสตร์อย่างไรต่อจีนและอินโด – แปซิฟิกก็ตาม เยอรมนีมีข้อเสนอทางยุทธศาสตร์ต่อประเทศในภูมิภาคแตกต่างจากของสหรัฐฯ และเยอรมนีน่าจะดำเนินนโยบายด้วยแนวทางที่แตกต่างออกไปจากสหรัฐฯ ในหลายจุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งเยอรมนีไม่ได้ใช้การถ่วงดุลอำนาจกับจีนมาเป็นจุดกำหนดการออกแบบยุทธศาสตร์เหมือนกับสหรัฐฯ บทความคราวนี้ขอเลือก “ระเบียบระหว่างประเทศสำหรับภูมิภาคอินโด – แปซิฟิกที่มีกฎกติกาเป็นรากฐาน” (rules-based international order) ตามวิสัยทัศน์ของเยอรมนีมาพิจารณาวิธีคิดทางยุทธศาสตร์ที่แตกต่างจากสหรัฐฯ ดังนี้

ส่วนที่เด่นชัดที่สุดเรื่องหนึ่งในเอกสารยุทธศาสตร์ฉบับนี้คือ เมื่อเยอรมนีตัดสินใจที่จะไม่เป็นเพียงผู้ดูอยู่ข้างสนาม แต่ต้องการเข้ามาเป็นภาคียุทธศาสตร์กับประเทศในภูมิภาคอินโด – แปซิฟิก เยอรมนีไม่เพียงแต่จะวางตำแหน่งของตัวเองแตกต่างจากสหรัฐฯ และจีน แต่ข้อเสนอยุทธศาสตร์ของเยอรมันยังสะท้อนด้วยว่าอินโด – แปซิฟิกไม่ได้มีเพียงเกมเดียวสนามเดียวให้เล่น

ในสนามอำนาจที่สหรัฐฯ กับจีนประจันกันอยู่ในอินโด – แปซิฟิก สหรัฐฯ ระดมความร่วมมือกับหุ้นส่วนยุทธศาสตร์อย่างญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และอินเดียในการวางแนวถ่วงดุลสกัดการเพิ่มอำนาจและขยายอิทธิพลของจีน เยอรมนีไม่อาจเป็นผู้เล่นหลักในเกมถ่วงดุลอำนาจที่ใช้กำลังทหารเป็นเครื่องมือแบบนี้ได้ เพราะข้อจำกัดของเยอรมนีหลายประการ

ที่สำคัญคือ เยอรมนีไม่อาจเป็น -และไม่อยากถูกประเทศอื่นมองว่าต้องการจะกลับมาเป็น- มหาอำนาจโลกในด้านการทหารและเข้ามาเป็นผู้เล่นหลักในเกมถ่วงดุลด้วยศักย์สงคราม ตลอดมานับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เยอรมนีนำเสนอตัวเองว่าเป็นชาติแห่งการค้า ผูกพันการดำเนินความสัมพันธ์กับต่างประเทศไว้กับหลักการและกฎเกณฑ์กติกาของระเบียบระหว่างประเทศแบบเสรีนิยม และขยายความสัมพันธ์จากมิติด้านเศรษฐกิจไปสู่ประเด็นความร่วมมือกับนานาชาติเพื่อวางระบบอภิบาลกำกับดูแลปัญหาข้ามชาติและระหว่างประเทศ

ดังนั้น ข้อเสนอแรกสุดสำหรับพิจารณาวิธีคิดทางยุทธศาสตร์ของเยอรมนีในบริบทนี้ก็คือ เมื่อเยอรมนีมีข้อจำกัดในการใช้อำนาจในมิติศักย์สงครามมาเล่นในเกมการแข่งขันและถ่วงดุลอำนาจระหว่างประเทศ เยอรมนีจึงเปลี่ยนมาเล่นในสนามความร่วมมือในภูมิภาคอินโด – แปซิฟิกในเกมการสร้างอำนาจการนำหรือ authority ระหว่างประเทศแทน เพราะในเกมนี้ เยอรมนีสามารถเสนอตัวเข้ามาเป็นทางเลือกแก่ประเทศในภูมิภาค และเป็นคู่เทียบกับสหรัฐฯ และจีนได้อย่างสมน้ำสมเนื้อ

เรื่องอำนาจ/ power และการถ่วงดุลอำนาจที่เป็นขีดความสามารถของรัฐและดุลกำลังศักย์สงครามมีผู้วิเคราะห์ไว้มากแล้ว แต่ยุทธศาสตร์ของเยอรมนีต่ออินโด – แปซิฟิกมาเตือนให้เรารู้ว่าความจริงยังมีอำนาจในอีกมิติหนึ่งคืออำนาจอันเกิดจากการมีคนยอมรับในการนำ เพราะเห็นว่าแนวทางที่มาจากการนำนั้นมีสิทธิอำนาจควรแก่การปฏิบัติตามหรือน่าปฏิบัติตาม

ทางรัฐศาสตร์แยกเรื่อง authority นี้ออกมาพิจารณาเป็นต่างหากจาก power และนักคิดคนสำคัญเกี่ยวกับเรื่องนี้ก็เป็นชาวเยอรมันคือ Max Weber โดยเราอาจใช้ความคิดของเวเบอร์มาจัดการเปรียบเทียบออกมาให้เห็นลีลา authority ที่แตกต่างกันระหว่างสหรัฐฯ จีน และเยอรมนี ที่จะชี้ให้เห็นว่าทำไมเยอรมนีจึงสามารถเป็นคู่เปรียบกับมหาอำนาจทั้ง 2 และประเทศในภูมิภาคอินโด – แปซิฟิก ซึ่งกำลังเผชิญกับอำนาจและการช่วงชิงการนำระหว่างจีนกับสหรัฐฯ น่าจะสนใจสิทธิอำนาจอีกแบบหนึ่งที่อยู่ในยุทธศาสตร์การต่างประเทศของเยอรมันต่ออินโด – แปซิฟิกอย่างมาก

การมี Authority ที่แปลกันว่าการมีสิทธิอำนาจ หรือการที่ใครๆ จะยอมรับแนวทางที่มาจากการนำ จากคำสั่ง จากคำแนะนำชี้นำ และเห็นว่าเป็นสิ่งอันควรรับ หรือน่ารับปฏิบัติตามอย่างสมัครใจ มีที่มาจากหลายทาง ที่มาของ authority แบบหนึ่งและเป็นแบบที่คนไทยคุ้นเคยกันดี เวเบอร์ เสนอว่าได้แก่ charisma เพราะเราอยู่กับมหาอำนาจที่มีสิทธิอำนาจแบบนี้มานาน

ในการเมืองโลกร่วมสมัย จะหามหาอำนาจประเทศไหนมาเหมือนกับสหรัฐฯ ไม่มีอีกแล้ว ที่ครองอำนาจการนำสร้างสิทธิอำนาจขึ้นมาในแนวทางที่ใช้การเป็น “พี่ใหญ่” รับบทบาทเป็นตำรวจโลกเป็นผู้พิทักษ์ปกป้องผู้อ่อนแอ สตรี เด็กและคนตกทุกข์ได้ยากที่อยู่ในพรมแดนของโซนแห่งสงคราม คอยจัดสรรสาธารณประโยชน์ต่างๆ เช่นความมั่นคงของเส้นทางการค้า เสถียรภาพของระบบการค้าการลงทุนต่างประเทศ ให้แก่ประชาชาติทั้งหลายอย่างถ้วนหน้า มีศัตรูต่อสันติภาพโลกที่ไหนก็ออกหน้ามาช่วยปกป้องก่อนใคร

การปราบศัตรูนอกขอบเขตของกฎหมาย การขอยกเว้นที่จะไม่ดำเนินการตรงตามบรรทัดฐานตรงตามกฎหมายระหว่างประเทศเพื่อปกป้องโลกจากอันตรายเป็นสิ่งที่ควรเข้าใจและยอมรับได้ในการครองสิทธิอำนาจจากฐานของ charisma จอห์น เวยน์นำหน้าพระเอกคนอื่นๆ ที่จะตามหลังเขามารับบทฮีโร่ที่มี charisma แบบอเมริกันเพื่อสืบต่อ cult of heroism ในโลกของ pop culture และรักษาการคล้อยตามสิทธิอำนาจแบบ charismatic ของสหรัฐฯ ในการเมืองโลก

ถ้าหากจัดสิทธิอำนาจของสหรัฐฯ ไว้ในแบบ charismatic ก็น่าจัดการแนวทางการสร้างและใช้สิทธิอำนาจตามลีลาแบบจีนว่ามาจากฐานที่ให้ความสำคัญแก่การยึดถือหลักการประเพณีหรือ tradition อันเป็นที่มาของสิทธิอำนาจที่เวเบอร์จัดแยกไว้เป็นอีกประเภทหนึ่ง เพราะจะหามหาอำนาจชาติไหนที่เคร่งครัดกับหลักการประเพณีของรัฐอธิปไตย และปทัสถานที่รองรับการรักษาสิทธิที่จะใช้อำนาจของรัฐอธิปไตยอย่างบริบูรณ์เท่ากับจีนเห็นจะหาได้ยากในการเมืองโลกร่วมสมัย

ประเพณียังบ่งความสำคัญของอดีตที่มีต่อการพิจารณาปัจจุบันและอนาคต ในข้อนี้ จีนก็เป็นมหาอำนาจที่มองย้อนประเพณีและมีความทรงจำรำลึกเกี่ยวกับดีร้ายในอดีตย้อนกลับไปทั้งใกล้และไกลสำหรับมาใช้อ้างอิงในการดำเนินความสัมพันธ์กับประเทศต่างๆ ประเทศที่สัมพันธ์กับจีน ถ้ารู้ว่าจีนไม่ใช่รัฐสมัยใหม่แต่เพียงอย่างเดียว แต่ยอมรับว่าจีนคือศูนย์กลางของอารยธรรมเก่าแก่ ก็จะรู้วางสัมพันธ์กับจีนอย่างดี

เยอรมนีตั้งใจเสนอตัวเองออกมาว่าเป็นประเทศที่พอใจอยู่ใน rules-based international order ข้อเสนอนี้ถ้ามาจากเยอรมันสมัยบิสมาร์ก กฎสำหรับวางระเบียบระหว่างประเทศในภูมิภาคนอกยุโรป เช่น ในแอฟริกา หรือในตะวันออกกลาง ก็คงตกลงกันผ่าน Congress of Berlin ที่มีเยอรมนีเป็นเจ้าภาพใหญ่ในการกำหนดผลข้อตกลงโดยที่ประชาชาติที่ไม่ได้เป็นมหาอำนาจไม่มีโอกาสมีส่วนร่วม

แต่เมื่อข้อเสนอนี้มาจากเยอรมนีที่เคยผ่านผลร้ายจากการที่การเมืองการปกครองที่ยึดถือหลักเสรีนิยมกำกับสังคมประชาธิปไตยถูกทำลายลงไป และพลิกเยอรมนีให้กลายเป็นแหล่งกำเนิดด้านที่มืดมิดที่สุดของมนุษย์จากอารยธรรมตะวันตก เยอรมนีจึงรู้ถึงความสำคัญและความเปราะบางแตกสลายง่ายของระเบียบเสรีนิยมที่กำกับการดำรงอยู่ร่วมกันในสังคมและในการเมืองประชาธิปไตย

เมื่อเยอรมนีแบกมรดกประวัติศาสตร์แบบนี้ เพื่อแก้ไขสิ่งที่ผิดพลาดและเพื่อเปลี่ยนเงื่อนไขในการเมืองโลกไม่ให้หันเข้าสู่เส้นทางที่เยอรมนีเคยผ่านเข้าไปแบบนั้นอีก เยอรมนีในปัจจุบันจึงให้ความสำคัญและมุ่งสร้างความเข้มแข็งให้แก่ rules-based international order ที่ยึดหลักการเสรีนิยมสำหรับกำกับ modus vivendi เพื่อลดการกระทบกระทั่งอันเกิดจากการอยู่ร่วมกันท่ามกลางความแตกต่างที่มีความขัดแย้งระหว่างกันเกิดเป็นปกติ เยอรมันจึงนำเสนอตัวแบบของสิทธิอำนาจในการเมืองโลกที่มีฐานมาจากเหตุผลและกฎหมายเป็นหลัก อันเป็นสิทธิอำนาจในแบบที่ 3 คือแนวทางแบบ formal – legal ตามการจัดของเวเบอร์

เขียนยาวมาถึงตรงนี้ ก็เพราะอยากชวนท่านผู้อ่านที่สนใจยุทธศาสตร์อินโด - แปซิฟิกของสหรัฐฯ หรือยุทธศาสตร์ BRI ของจีน ลองพิจารณาเอกสารยุทธศาสตร์อินโด - แปซิฟิกของเยอรมันฉบับนี้ ผมคิดว่าท่านจะเห็นความแพรวพราวในแนวทางที่เยอรมนีเสนอออกมาเป็นตัวแบบสิทธิอำนาจระหว่างประเทศ ที่สามารถเป็นคู่เทียบกับสิทธิอำนาจแบบจอห์น เวยน์ หรือสิทธิอำนาจของรัฐอารยธรรม และน่าจะดึงความสนใจของประเทศในภูมิภาคได้มาก เมื่อเยอรมนีดำเนินการตามแนวทางที่วางไว้

ผมบอกจุดสังเกตในที่นี้ได้เพียงว่า สิทธิอำนาจในแบบเยอรมันนั้นไม่ทิ้ง authority และ centrality ของรัฐอธิปไตยที่มหาอำนาจอย่างจีนและประเทศสมาชิกอาเซียนทั้งหลายยึดถือ แต่พร้อมกันนั้น เยอรมนีก็มองสิทธิอำนาจที่เลยไปจากการยึดรัฐอธิปไตยเป็นศูนย์กลางด้วย เพราะเยอรมนีรู้จากประวัติศาสตร์ของตัวเองว่า รัฐเป็นบ่อเกิดของความมั่นคงปลอดภัยได้ก็จริง แต่ก็เป็นที่มาของอันตรายได้มากที่สุดไม่แพ้กัน ถ้าไม่ถูกผูกมัดไว้ด้วยกฎ ด้วยหลักการ ด้วยปทัสถาน ด้วยข้อมูลความจริง ที่ด้านหนึ่งจะช่วยจำกัดและกำกับการใช้อำนาจของรัฐ หรือของประเทศมหาอำนาจที่ใช้อำนาจแบบมาคนเดียว ไม่ฟังใคร และอีกด้านหนึ่งสนับสนุนสมรรถนะการตัดสินใจของประชาชนที่จะให้และถอนการยินยอม (consent) ต่ออำนาจรัฐ หรือการยินยอมของนานาประเทศต่อมหาอำนาจเมื่อมาระดม coalitions of the willing เพราะสิทธิอำนาจใดที่ถอนการยินยอมไม่ได้มันก็กลายเป็นอำนาจที่ขาดความชอบธรรมไปแล้ว

***********************