โฉนด สปก.
....ปิติพงษ์ พึ่งบุญ ณ อยุธยา
ท่านนายกรัฐมนตรีได้เสนอแนวคิดในการออกเอกสารแสดงสิทธิในที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรืออาจเรียกว่าโฉนดปฏิรูปที่ดินฯ ซึ่งปรากฏว่ามีคนออกมาให้ความคิดเห็นกันมาก ทั้งที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย สำหรับผมนั้นเห็นด้วยอย่างยิ่ง เนื่องจากเจตนารมณ์เรื่องนี้ได้บัญญัติไว้ตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอย่างชัดเจน ส่วนเอกสาร ส.ป.ก. 401 ที่รู้จักกันนั้น เป็นเพียงเอกสารแสดงว่าทางราชการได้อนุญาตให้ผู้ได้รับเอกสาร ส.ป.ก. 401 ได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินเท่านั้น
ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจเป็นเบื้องต้นว่าการออกเอกสารแสดงสิทธิในที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินฯ หรือโฉนด ส.ป.ก. มีความเหมือนและความแตกต่างจากโฉนดที่ดินที่ออกตามประมวลกฎหมายที่ดิน กล่าวคือ ในส่วนที่เหมือนกันนั้น โฉนด ส.ป.ก. เมื่อได้ออกให้กับประชาชน หรือสถาบันเกษตรกรแล้ว ก็หมายความว่าที่ดินในโฉนดเปลี่ยนสภาพจากที่ดินของรัฐเป็นที่ดินเอกชน เช่นเดียวกับโฉนดที่ดินที่ออกตามประมวลกฎหมายที่ดิน แต่ส่วนที่แตกต่างกันโดยหลักนั้นมีอยู่ 3 ประการ กล่าวคือ
ประการแรก ผู้ที่ได้รับโฉนดที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินฯ จะต้องเป็นเกษตรกรเท่านั้น ผู้ที่ไม่ใช่เกษตรกรตามความหมายของกฎหมายปฏิรูปที่ดินฯ ย่อมไม่มีสิทธิได้รับโฉนดที่ดินของ ส.ป.ก. เรื่องนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะขณะนี้ก็มีข้อกล่าวหากันมากว่าที่ดินของรัฐที่แจก ส.ป.ก. 401 แก่เกษตรกรนั้น ผู้ที่ครอบครองทำประโยชน์เป็นจำนวนมากไม่ใช่เกษตรกร (ยังไม่มีใครพิสูจน์ว่ามีจำนวนมากเท่าใด แต่ต้องมีแน่ๆ) ดังนั้นก่อนออกโฉนด ส.ป.ก. จึงเป็นโอกาสให้ ส.ป.ก.ได้ตรวจสอบความเป็น “เกษตรกร” ของผู้ที่ได้รับ ส.ป.ก. 401 อีกครั้งหนึ่ง และเป็นโอกาสที่จะทำให้โปร่งใสได้ โดยให้เกษตรกรหรือผู้เกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วมเป็นกรรมการคัดเลือกเกษตรกรในพื้นที่ที่จะมีการออกโฉนด ส.ป.ก. โดยให้แทรกอยู่ในกรรมการคัดเลือกเกษตรกรทุกระดับ เพื่อขจัดผู้แอบแฝงมาครอบครองที่ดินในรูปต่างๆ ออกไปให้หมด หรือเหลือน้อยที่สุด
ประการที่สอง การอนุญาตการโอน ส.ป.ก. 401 ในปัจจุบันเป็นหน้าที่ของ ส.ป.ก.แต่โดยลำพัง แต่เมื่อเป็นโฉนดแล้วกระบวนการโอนจะต้องให้มีการดำเนินการโดยกรมที่ดินด้วย โฉนด ส.ป.ก.นั้นจะโอนได้เฉพาะให้แก่ทายาทโดยธรรม ส.ป.ก. และสถาบันเกษตรกรเท่านั้น(ม.39) ฉะนั้นการเปลี่ยนมือน่าจะทำได้ยากขึ้น เพราะจะต้องมีการสอบสวนกันอย่างจริงๆ จังๆ เนื่องจากต้องมีการโอนทางทะเบียน ซึ่งอย่างน้อยก็มีหน่วยงานถึง 2 หน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้อง
กรณีที่มีการให้บุคคลอื่นใช้แทนในลักษณะที่เรียกกันว่านอมินีนั้น คงจะต้องตกเป็นภาระหน้าที่ในการตรวจสอบของพนักงานเจ้าหน้าที่ดังเช่นต้องทำกับเรื่องอื่นๆ เช่น การที่ต่างชาติใช้นอมินีซื้อที่ดิน หรือถือหุ้นในบริษัทไทย แต่เมื่อการคัดเลือกเกษตรกรต้องดำเนินการโดยการมีส่วนร่วมของชุมชนแล้วเรื่องนอมินีที่จะทำได้ยากขึ้น เรื่องนี้น่าจะถือเป็นความรับผิดชอบของเกษตรกรและชุมชนเองด้วยที่จะช่วยกันรักษาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไว้ให้เกษตรกร
ประการที่สาม เนื่องจากมีข้อจำกัดเกี่ยวกับสิทธิในการโอน การจะใช้โฉนด ส.ป.ก.เป็นสินทรัพย์ค้ำประกันกับสถาบันการเงินหรือส่วนราชการจึงยังไม่มีแนวทางการดำเนินการอย่างเป็นระบบ เรื่องนี้สามารถแก้ไขได้โดยใช้กองทุนปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินฯ เป็นผู้รับซื้อโฉนด ส.ป.ก.ที่นำไปใช้ค้ำประกันในกรณีที่ผู้นำโฉนด ส.ป.ก.ไปค้ำประกันไม่ยอมชำระหนี้โดยไม่มีเหตุผลอันควร ที่ดินที่ได้รับมาก็จะได้จัดให้กับเกษตรกรรายอื่นที่ประสงค์จะได้รับการจัดสรรที่ดินต่อไป
ตราบใดที่รัฐยังต้องการให้ที่ดินการเกษตรเป็นของเกษตรกร โฉนด ส.ป.ก.ซึ่งเป็นโฉนดที่มีข้อจำกัดในการโอน จะเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการคุ้มครองสิทธิของเกษตรกร ซึ่งต่างกับกรณีที่โฉนดออกตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งผู้ได้โฉนดจะเป็นใครก็ได้ และเอาไปใช้ทำอะไรก็ได้ โอนให้ใครก็ได้ ฯลฯ
มีคำถามต่อไปว่า หากเกษตรกรที่ได้รับโฉนด ส.ป.ก.ไม่ทำการเกษตร หรือละทิ้งที่ดินไปทำอาชีพอื่นๆ จะทำอย่างไร แนวทางปฏิบัติก็คือ ในเมื่อยังไม่มีการประกาศเพิกถอนเขตปฏิรูปที่ดินในพื้นที่ที่ออกโฉนด ส.ป.ก.ไปแล้ว ส.ป.ก.ก็มีสิทธิซื้อหรือเวนคืนที่ดินที่ถูกละทิ้ง หรือไม่ทำการเกษตรกลับมาเป็นของ ส.ป.ก. เพื่อจัดให้เกษตรกรรายอื่นต่อไปได้อีก
อนึ่ง ในการออกโฉนด ส.ป.ก. มีข้อคิดและแนวปฏิบัติที่จะต้องดำเนินการควบคู่กันไปด้วย กล่าวคือ
1.ต้องมีการจัดระบบการคัดเลือกเกษตรกรให้โปร่งใส และให้เกิดการมีส่วนร่วมจากชุมชนอย่างแท้จริง (อาจออกโฉนด ส.ป.ก.ให้เป็นโฉนดชุมชนก็ได้) ถ้าออกโฉนด ส.ป.ก.ให้กับผู้ครอบครอง หรือผู้ที่ได้รับ ส.ป.ก. 401 ในปัจจุบัน โดยไม่มีการตรวจสอบคุณสมบัติเกษตรกรใหม่อย่างเข้มข้น อาจไม่ได้เกษตรกรที่แท้จริง
2.ควรจัดระบบหรือปรับระดับกองทุนปฏิรูปที่ดินให้สามารถให้บริการในการผ่อนส่งที่ดิน รับซื้อที่ดิน ประกันจำนองให้กับสถาบันการเงินหรือส่วนราชการ จำหน่ายที่ดินที่เป็นโฉนด ส.ป.ก.อย่างครบวงจร หรืออาศัยสถาบันการเงินของรัฐปัจจุบันทำการแทนก็ได้ เช่น รับผ่อนส่งที่ดิน รับจำนองที่ดิน หรือจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อจัดการเรื่องที่ดินเหล่านี้ก็ได้
3.ต้องกวดขันให้มีการตรวจสอบการใช้นอมินีเพื่อให้เกิดสิทธิตามกฎหมาย การให้เช่าแอบแฝง และการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างมีระบบ โดยให้ชุมชนช่วยกันดูแล ผสมผสานกับการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ เจ้าหน้าที่กับชุมชนต้องดำเนินการอย่างเด็ดขาดกับผู้กระทำผิดเงื่อนไข การใช้ประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน
4.ต้องจัดระบบข้อมูลเสียใหม่ ทั้งระบบแผนที่ การจดทะเบียน ประวัติผู้ได้รับโฉนด ส.ป.ก. ฯลฯ เพื่อจัดการเรื่องการซื้อขายแลกเปลี่ยน การละเมิดสิทธิ การสละสิทธิ การขอสิทธิ ฯลฯ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
5.ต้องมีการตัดสินใจว่าเกษตรกรผู้ต้องการได้โฉนดจะต้องจ่ายค่าตอบแทนให้รัฐหรือไม่ เนื่องจากการออกเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ได้รับประโยชน์ไม่ต้องจ่ายเงินค่าที่ดิน ความเห็นของผมเห็นว่าจำเป็นต้องมีการจ่ายราคาค่าที่ดินบ้าง เพราะการออกเอกสารโฉนด ส.ป.ก.โดยเก็บค่าใช้จ่าย จะเป็นจุดเริ่มต้นในการหารายได้ให้กองทุนปฏิรูปที่ดิน เพื่อนำมาใช้จ่ายในการให้บริการซื้อ/ขายโฉนด ส.ป.ก. การพัฒนาที่ดินในเขต ส.ป.ก. ตลอดจนการให้กู้ยืมเพื่อกิจการทางเศรษฐกิจและการค้ำประกันเงินกู้ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ของผู้ถือโฉนด ส.ป.ก.เอง สำหรับอัตราระยะเวลาและวิธีการจ่ายเงินนั้น ควรกำหนดอัตราให้เหมาะสมและเป็นธรรม ไม่เป็นภาระกับเกษตรกร
ผมเชื่อว่านโยบายนี้ไม่ใช่เหตุสำคัญของการบุกรุกป่า เพราะเป็นที่แน่นอนอยู่แล้วว่าพื้นที่ที่จะปฏิรูปที่ดินมีอยู่ประมาณ 3940 ล้านไร่ และคงไม่ขยายต่อไปอีก เพราะคงมีที่เหมาะสมกับการเกษตรเหลือไม่มากแล้ว สาเหตุในการบุกรุกป่าอื่นๆ น่าจะเนื่องมาจากนโยบายทางการเกษตร ระดับราคาสินค้าเกษตร เช่น ราคายางก็สูงขึ้นมาก และก็มีนโยบายส่งเสริมอย่างไม่มีข้อจำกัด การสูญเสียที่ดินที่เป็นโฉนดจากราคาที่จูงใจ การสนับสนุนให้ประชาชนบุกรุกป่าเพื่อการใช้ทรัพยากรธรรมชาติโดยผิดกฎหมาย เป็นต้น ไม่มีใครยืนยันได้ว่าการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นสาเหตุให้เกิดการรุกป่าที่มีนัยสำคัญ
ถ้าไปถามเกษตรกรว่าต้องการสิทธิประเภทใด เกษตรกรจะต้องการ น.ส. 3 หรือโฉนดที่ดินที่ออกตามประมวลกฎหมายที่ดินเป็นอันดับแรก ที่อยากได้ ส.ป.ก. 401 หรือโฉนด ส.ป.ก. คงจะเป็นระดับรองลงไป เพราะมีข้อจำกัดในการโอน ฯลฯ ผมเห็นว่าเรื่องการบุกรุกที่ป่านั้นควรจะให้ผู้ที่มีหน้าที่ป้องกันรักษาป่าทำหน้าที่อย่างเข้มแข็งยิ่งขึ้น และจะต้องเปิดใจให้กว้าง ให้คนอื่นเข้ามาช่วยดูแลรักษาป่า สร้างโอกาสให้การปลูกป่าและไม้ยืนต้นระยะยาวเป็นอาชีพอย่างจริงจัง แบ่งงบประมาณให้ผู้ที่ต้องการดูแลป่า จัดระบบการเงินที่เกื้อกูลกับผู้ที่ต้องการปลูกป่าบ้าง ให้ความรู้กับชุมชนบ้าง ส่วนราชการที่มีหน้าที่และผู้ที่อยู่ในกระบวนการยุติธรรมต้องเอาจริงเอาจัง ให้กำลังใจเขาบ้าง นั่นแหละจะทำให้ป่าอยู่ได้
และสิ่งที่สำคัญที่สุดก็คือ คนไทยทุกคนต้องสำนึกถึงหน้าที่ในการช่วยกันดูแลทรัพยากรธรรมชาติที่สำคัญ คือ ป่าไม้และที่ดิน ให้มีการสงวนและการใช้อย่างยั่งยืนต่อไป ที่ป่าก็ควรเป็นป่า ที่ดินเกษตรกรรมก็ควรจะใช้ตามความเหมาะสมของที่ดิน และขอให้คนไทยใช้สภาพความจริงของสังคมไทยเป็นแนวทางในการพัฒนากำหนดนโยบาย ผมว่าเราให้เกษตรกรเขามีสิทธิในที่ดินเถิดครับ แม้แต่จะเป็นสิทธิที่มีข้อจำกัดก็ตาม และผมก็คิดว่าเราเดินมาไม่ผิดทางหรอกครับ