ประเพณีการปกครองประเทศของไทย?

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

บ้างว่า “พระราชอำนาจ” บ้างว่า “รัฐประหาร”

รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ได้ประกาศใช้แล้ว หลายคนรวมทั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเรียกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่า “ฉบับการเมืองไทยใสสะอาด” เพราะมีมาตรการแรงๆ ในการที่จะทำให้การเมืองไทย “ดีขึ้น” ด้วยการป้องกันไม่ให้นักการเมืองและคนทุจริตคดโกงเข้ามากระทำย่ำยีประเทศไทย และถ้าหากมีใครกระทำในสิ่งชั่วร้ายเหล่านั้นก็จะต้องถูกลงโทษด้วยกฎหมายต่างๆ อย่างหนัก

อย่างไรก็มีข้อที่อาจจะดูไม่ผิดปกติ เพราะก็เคยใช้มาในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ด้วยแล้ว แต่ก็ยังมีความยากแก่การเข้าใจอยู่บางเรื่อง รวมถึงที่เคยเป็นปัญหาให้ต้องมีการตีความกันในทุกครั้งที่ประเทศไทยเรามีวิกฤตการเมืองใน 2-3 ครั้งหลังนี้ นั่นก็คือคำว่า “ประเพณีการปกครองของประเทศ” ที่ปรากฏในมาตรา 5 วรรคสองของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ (ในฉบับ 2540 และ 2550 จะปรากฏอยู่ในมาตรา 7) ที่ว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

คนไทยจำนวนมาก รวมถึงนักกฎหมายและนักการเมืองหลายคนก็เชื่อเอาง่ายๆ ว่า คือ “พระราชอำนาจ” ทั้งนี้ อาจจะด้วยความเคยชินที่คนไทยได้อาศัยอยู่ภายใต้สถาบันพระมหากษัตริย์มาหลายร้อยปี ร่วมกับถ้อยคำต่อท้ายที่เขียนไว้ว่า “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” เพราะเป็นประเพณีที่คนไทยจะขอพึ่งพระมหากรุณาธิคุณนั้นได้ โดยบางคนเปรียบเหมือนว่าเป็นการ “ถวายฎีกา” นั่นเอง

ดังที่คณะ กปปส.เคยคิดจะขอพระราชทานอำนาจนี้มาแก้ไขวิกฤตในปี 2557 แม้ว่าก่อนหน้านั้นพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 จะได้เคยมีพระราชดำรัสว่าไม่สามารถที่จะทรงใช้อำนาจนอกเหนือจากรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้นจึงเป็นข้อสงสัยอยู่ในสังคมไทยว่าแล้ว “ประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” นี้คืออะไรกันแน่

ผู้เขียนขออนุญาตอ้างอิงถึงงานวิจัยของ สันติสุข โสภณสิริ ในการศึกษาระดับปริญญาโทที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในเรื่อง “สถาบันพระมหากษัตริย์กับประชาธิปไตย” (จัดพิมพ์โดยมูลนิธิเด็ก เมื่อ พ.ศ. 2555) ซึ่งได้ศึกษากรณีการปกครองในระบอบนี้ของประเทศไทยกับของประเทศอังกฤษ ว่ามีทั้งที่เป็นส่วนของความเหมือนและความแตกต่างอยู่หลายประเด็น โดยประเด็นใหญ่ๆ ก็คือ สถาบันพระมหากษัตริย์ของทั้งสองประเทศเป็นผลจากวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์อันยาวนาน ภายใต้บริบทหรือสภาพแวดล้อมของบ้านเมืองและผู้คนที่แตกต่างกัน แต่ก็ยังคงมีความสำคัญในทางการเมืองการปกครองอยู่อย่างมากตลอดมา

ในขณะที่สถาบันพระมหากษัตริย์ของอังกฤษนั้น อ้างอิงประเพณีทางการเมืองการปกครอง อันสืบเนื่องมาเป็น “ความเชื่อ-ความคิด” ของคนในชาติ ภายใต้การยอมรับร่วมกันของคนอังกฤษ ใน “หลักการ” ที่จะต้องมีสถาบันพระมหากษัตริย์ ที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญที่ไม่ได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร” แต่ของไทยนั้นได้ถูกนำมาเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา และมาเน้นย้ำอย่างเด่นชัด คือเขียนคำว่า “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ไว้ในรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ฉบับ พ.ศ. 2492 นั้นแล้ว

วาทกรรมของคำว่า “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มีการตีความหมายไปเป็น 2 นัย นัยที่หนึ่งก็คือ พระมหากษัตริย์ทรงสามารถใช้อำนาจได้ “เพียงเท่าที่” รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ให้ ได้แก่ ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา อำนาจบริหารทางรัฐบาล และอำนาจตุลาการทางศาล โดยมีประมุขของทั้งสามสถาบันนี้ “สนองพระบรมราชโองการ” ซึ่งก็คือรองรับความถูกต้องของการใช้พระราชอำนาจนั้นเอง ส่วนนัยที่สองก็คือ พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจ “พิเศษ” ในบางเรื่อง อย่างที่คนอังกฤษก็ยังมีการยอมรับใน “พระราชอำนาจพิเศษ” เช่นนี้ ที่มีปราชญ์อังกฤษท่านหนึ่งคือ วอลเตอร์ เบกฮอต เรียกว่า “ระบอบการปกครองในความรู้สึก” ซึ่งมีความมั่นคงแข็งแกร่งกว่าการเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร

แนวคิดในนัยที่สองนี้สอดคล้องกับความเห็นของนักวิชาการของไทย คือ ธงทอง จันทรางศุ ว่าในกรณีของประเทศไทยแม้รัฐธรรมนูญจะจำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์ไว้ทุกฉบับ แต่ก็ยังทรงมีพระราชอำนาจตามประเพณีการปกครองที่พระมหากษัตริย์เคยมีมาแต่เดิม ครั้งที่เรายังเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็ยังคงมีอยู่ไม่น้อย เพราะคนไทยได้ยอมรับว่าสถาบันนี้เป็นสถาบันที่ศักดิ์สิทธิ์และทรงคุณประโยชน์แก่ประเทศชาติบ้านเมืองไม่เสื่อมคลาย เข้าทำนอง “สถาบันการปกครองในความรู้สึก”ได้เช่นเดียวกัน

ดังนั้น เมื่อกล่าวถึงทฤษฎี “ความสำคัญและความศักดิ์สิทธิ์ของสถาบัน” ก็อาจจะมีผู้หลงเชื่อไปได้ว่า การใช้อำนาจเด็ดขาดของบางสถาบันให้อยู่ในอำนาจนานๆ เช่น กองทัพ ก็สมควรที่จะยอมรับได้ ซึ่งผู้เขียนไม่อยากให้มีการ “อาจเอื้อม” ไปถึงขั้นนั้นเลย แต่ถ้าเป็นแค่ว่ากองทัพมาปกป้องคุ้มครองสถาบันอันสูงสุดนี้ เป็นการทำตามหน้าที่ให้สมบูรณ์ “เพื่อชาติและราชบัลลังก์” ให้ประเทศไทยอยู่รอดต่อไปนั้นก็พอยอมรับได้

แต่อย่าให้การรัฐประหารกลายเป็น “ประเพณีการปกครองประเทศ” ที่เรื้อรังต่อไปเลย