หาจุดสมดุลเพื่อการแก้ไขหนี้ครัวเรือน

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

การบริหารจัดการเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือนในประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยมีความซับซ้อน และครอบคลุมในหลากหลายมิติมากกว่าเพียงแค่การลด หรือชะลอภาระการจ่ายชำระหนี้ของครัวเรือน และยิ่งถ้าจะคำนึงถึงการแก้ไขให้ได้อย่างยั่งยืนด้วยแล้ว ขอบเขตของการแก้ไขปัญหาคงจะต้องกว้างขวางและเกี่ยวข้องกับการใช้มาตรการที่หลากหลายให้มีความสอดประสานกันอย่างเป็นระบบและเป็นพลวัต มีความต่อเนื่องของมาตรการในการช่วยเหลือในระยะสั้น (เท่าที่จำเป็น) ตลอดไปจนถึงมาตรการที่จะมีผลในระยะยาวให้การแก้ไขปัญหามีความยั่งยืน อย่างน้อยที่สุดสำหรับครัวเรือนที่เป็นหนี้และได้ผ่านกระบวนการแก้ไขแล้ว จะมีศักยภาพเพียงพอที่จะไม่ต้องตกมาอยู่ในสภาวะที่มีหนี้สินท่วมหัวจนกลายเป็นสภาพยากจนเรื้อรังอีก

แนวโน้มการเพิ่มขึ้นของหนี้ภาคครัวเรือนที่เป็นผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการระบาดของโรคโควิด-19 ในคราวนี้ มีความแตกต่างจากภาวะปัญหาหนี้ที่เกิดขึ้นในอดีตในครั้งที่เป็นผลกระทบจากวิกฤติทางการเงิน ซึ่งเป็นปัญหาจากการขาดสภาพคล่อง หรือความผิดพลาดจากการบริหารสภาพคล่องของครัวเรือนเป็นสำคัญ แต่ผลกระทบต่อลูกหนี้ภาคครัวเรือนในครั้งนี้ เป็นการผสมผสานระหว่างปัญหาหนี้ครัวเรือนเดิม (ที่มีอยู่ก่อนการระบาด) กับผลจากการขาดหายไปของโอกาสทางเศรษฐกิจ (จากการระบาดของโรค) จนกระทบต่อขีดความสามารถในการสร้างรายได้ หรือการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจ และส่งผลกระทบให้ครัวเรือนขาดสภาพคล่อง และมีขีดความสามารถในการชำระหนี้ลดลง (บางครัวเรือนมีผลิตภาพการผลิตลดลง) ครัวเรือนที่เป็นหนี้อยู่แล้ว (ก่อนจะได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรค) วางแผนทางการเงินไว้ว่าจะสามารถสร้างรายได้เพียงพอ และสามารถชำระหนี้ได้โดยไม่มีปัญหาใด ๆ แต่มีปัญหาการชำระหนี้เมื่อแผนการสร้างรายได้ของครัวเรือนถูกกระทบ เช่น ถูกเลิกจ้างหรือหยุดพักการจ้างงานชั่วคราวและไม่ทราบได้อย่างแน่นอนว่าจะกลับไปทำงานในตำแหน่งหน้าที่เดิมได้เมื่อไหร่ เงินเดือนจะได้รับเท่าเดิมหรือไม่ หรือจะกลับไปหางานเดิมที่เคยทำอยู่ได้หรือไม่ ครัวเรือนบางครัวเรือนได้รับผลกระทบอย่างหนักจากการที่หัวหน้าครอบครัว หรือผู้หารายได้หลักของครัวเรือนเจ็บปวดไม่สามารถทำงานได้อย่างเดิม หรือแม้แต่เสียชีวิตไปในช่วงที่มีการระบาดของโรค ครัวเรือนที่มีสถานะทางการเงินในลักษณะดังกล่าวนี้คงจะมีจำนวนไม่น้อยเมื่อพิจารณาจากจำนวนผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตจากโควิด-19 ซึ่งก็ยังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน

สำหรับประเทศไทย มีเหตุผล 3-4 ประการ เป็นอย่างน้อยสนับสนุนการเพิ่มขึ้นของหนี้ครัวเรือนที่ทำให้มาตรการทางการคลังในการแก้ไขด้วยแนวทางการพักหนี้ หรือการพักชำระหนี้ อาจจะไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องมีมาตรการอื่นเพิ่มเติม ได้แก่

1. การเพิ่มขึ้นของการว่างงาน และการอพยพของแรงงานกลับสู่ท้องถิ่น ที่ไม่สามารถ หรือไม่ต้องการกลับเข้ามาทำงานในเมือง ประมาณการว่าจะมีจำนวนหลายแสน หรือกว่าล้านคน - จำเป็นต้องสร้างงานในภูมิภาค หรือท้องถิ่น

2. โครงสร้างประชากรอยู่ในสังคมสูงวัย ประมาณ 13-15% ของประชากร คนสูงวัยส่วนมากอยู่ในต่างจังหวัด หรือชนบท (เพื่อลดภาระทางสังคมกับครอบครัว และลดภาระค่าครองชีพ) - ปัญหาจนก่อนแก่ แก่แล้วจึงยังจน และจนมากขึ้น

3. ครัวเรือนจำนวนมากมีหนี้สินเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะครัวเรือนที่มีสมาชิกใน 2 กลุ่มข้างต้นอยู่ด้วย มีภาระเพิ่มขึ้น และไม่สามารถจะหลุดพ้นจากภาระหนี้ได้ เพราะความสามารถในการชำระหนี้ลดลงอย่างมาก การแก้ไขด้วยการพักหนี้ หรือพักชำระหนี้ (ที่มีการดำเนินการอยู่โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง) ไม่เพียงพอ และไม่สามารถแก้ไขปัญหาหนี้ในภาคครัวเรือน ซึ่งอาจขยายเติบโตไปเป็นปัญหาสังคม และกระทบต่อความมั่นคงได้ (ปัจจุบันมีปัญหาการหลอกลวง แชร์โกงในรูปแบบต่างๆ ระบาด) มาตรการพักหนี้ หรือพักชำระหนี้ จึงเป็นเพียงมาตรการบรรเทา เพื่อยืดระยะเวลาออกไปเท่านั้น จำเป็นต้องมีมาตรการเพิ่มเสริม โดยเฉพาะทางด้านการสร้างรายได้เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการชำระหนี้ของครัวเรือน

4. การเพิ่มขึ้นของหนี้ครัวเรือนมีผลกระทบต่อเนื่องเป็นห่วงโซ่ และเป็นพื้นฐานให้เกิดความอ่อนแอในสังคมได้ในระยะต่อไป และอาจกลายเป็นสาเหตุของปัญหาความยากจนเรื้อรังได้ ซึ่งจะบั่นทอนขีดความสามารถของประเทศในการพัฒนาและก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลาง

มาตรการแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือนในปัจจุบันเป็นแนวทางการพักหนี้ หรือการพักชำระหนี้เป็นสำคัญ ซึ่งเป็นการชะลอ หรือยืดระยะเวลาในการชำระหนี้ มาตรการเหล่านี้สามารถบรรเทาปัญหาในระยะสั้นให้กับลูกหนี้ได้ และเมื่อเศรษฐกิจเติบโตได้ในอัตราปกติ (ตามศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ) ลูกหนี้ก็จะมีขีดความสามารถในการชำระหนี้ได้ อย่างไรก็ตาม ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการระบาดของโรคโควิด-19 ในคราวนี้ ทำให้ขีดความสามารถในการสร้างรายได้ (หรือการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจ) ของครัวเรือนลดลง แม้เศรษฐกิจจะกลับมาฟื้นตัวได้ แต่มีแนวโน้มว่าจะเป็นการฟื้นตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป และการฟื้นตัวจะมีความแตกต่างกันในแต่ละระดับชั้นของครัวเรือนกล่าวคือ บางครัวเรือนอาจจะปรับตัวได้ดี แต่ครัวเรือนจำนวนมากจะปรับตัวไม่ได้ และสูญเสียความสามารถในการสร้างรายได้ ซึ่งเท่ากับเป็นการขาดขีดความสามารถในการชำระหนี้อย่างถาวร การแก้ไขปัญหาจำเป็นต้องมีมาตรการเสริมเพิ่มเติมในแนวทางการสร้าง หรือเพิ่มขีดความสามารถในการสร้างรายได้ให้กับครัวเรือนเหล่านี้

ที่สำคัญคือ มาตรการในการช่วยเหลือ และแก้ไขฟื้นฟูหนี้ภาคครัวเรือนจำเป็นต้องสร้างความสมดุลระหว่างความเป็น “เจ้าหนี้” และ “ลูกหนี้” เพื่อป้องกันไม่ให้มาตรการ ซึ่งเป็นเครื่องมือที่จะใช้ในการแก้ไขปัญหากลายเป็นสาเหตุของปัญหาอื่นที่จะเกิดขึ้นได้ในอนาคต เช่น ถ้ามีการใช้มาตรการเพื่อช่วยเหลือลูกหนี้มาก ๆ ด้วยความเห็นอกเห็นใจว่าลูกหนี้กำลังตกอยู่ในสถานะที่ยากลำบาก และส่วนหนึ่งของความยากลำบากที่เกิดขึ้นเป็นผลมาจากการระบาดของโรคซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่สามารถคาดการณ์ไว้ก่อนเป็นการล่วงหน้า การวางแผนก่อหนี้ของลูกหนี้จึงไม่ได้

คำนึงถึงเหตุการณ์ในลักษณะนี้ และผลกระทบที่เกิดขึ้นจากเหตุการณ์ในลักษณะนี้ จึงจำเป็นต้องมีมาตรการเพื่อช่วยเหลือลูกหนี้ แต่ต้องระมัดระวังไม่ให้มาตรการช่วยเหลือลูกหนี้นั้น เป็นการปลด หรือยกเลิกความรับผิดชอบต่อหนี้ที่ลูกหนี้ก่อขึ้น โดยภาครัฐเป็นผู้เข้าไปแบกรับภาระความรับผิดชอบต่อหนี้นั้นแทน เพราะมาตรการในลักษณะดังกล่าวกำลังส่งเสริม และส่งสัญญาณให้ลูกหนี้มีพฤติกรรมการผิดนัดชำระหนี้ (ในบางกรณีแม้มีรายได้เพียงพอที่จะจ่ายชำระหนี้ได้ ก็เลือกที่จะไม่จ่ายชำระหนี้ เพื่อให้เจ้าหนี้มาเจรจาต่อรองเงื่อนไขหนี้ที่จะเป็นประโยชน์ต่อลูกหนี้มากกว่า)

ดังนั้น มาตรการที่มีความเหมาะสมมากกว่า (แต่น่าจะดำเนินการได้ยากกว่า และต้องใช้เวลามากกว่า) ซึ่งจะสามารถสร้างสมดุลของความสัมพันธ์ระหว่าง เจ้าหนี้-ลูกหนี้ ได้ดีกว่า น่าจะเป็นมาตรการสนับสนุนในการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับลูกหนี้ควบคู่ไปกับการชะลอการชำระหนี้ เช่น การให้ลูกหนี้มีความยืดหยุ่นในการทำงาน 4 วันต่อสัปดาห์ (ยังคงต้องทำงาน 40 ชั่วโมงต่อสัปดาห์) เพื่อจะได้มีเวลามากขึ้นในการหารายได้เสริม

ซึ่งนอกจากจะเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการชำระหนี้แล้ว ยังเป็นการเพิ่มผลิตภาคการผลิตของครัวเรือนได้อีกทางหนึ่งด้วย นอกจากนี้ มาตรการที่ใช้ยังต้องคำนึงถึงความสมดุลระหว่าง “ลูกหนี้ที่ดี” หมายถึง ลูกหนี้ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคเช่นเดียวกัน แต่อาจจะโชคดีที่มีความสามารถในการปรับตัวได้ หรืออาจจะพยายามตัดลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นลงอย่างมากเพื่อให้มีเงินมาจ่ายชำระหนี้ได้อย่างสม่ำเสมอ (ไม่ได้มีการขาดชำระหนี้)

ซึ่งในกระบวนการแก้ไขปัญหาหนี้มักจะมองข้ามลูกหนี้กลุ่มนี้ไป โดยมองว่าเป็นลูกหนี้ที่ไม่มีปัญหา ปรับตัวได้ (แต่ไม่ได้พิจารณาว่าลูกหนี้เหล่านี้ก็ประสบกับความยากลำบากในการปรับตัวเช่นเดียวกัน) มาตรการแก้ไขหนี้ที่ไม่ได้ครอบคลุมถึงลูกหนี้ในกลุ่มนี้ ในระยะยาวเท่ากับเป็นการส่งสัญญาณในตลาดการเงินว่า “ไม่ต้องจ่ายชำระหนี้ก็ได้” รอให้เป็นปัญหา แล้วให้เจ้าหนี้มาเจรจาเพื่อจะได้เงื่อนไขการจ่ายชำระหนี้ที่ดีกว่า เป็นการปลูกฝังทัศนคติที่ไม่ดีต่อการก่อหนี้ ซึ่งเป็นผลเสียต่อระบบการเงิน และระบบเศรษฐกิจโดยรวม การขาดความรับผิดชอบต่อหนี้ที่ลูกหนี้ก่อขึ้นทำให้ต้นทุนของการกู้ยืมในระบบเศรษฐกิจนั้นสูงกว่าที่ควรจะเป็น เพราะความเสี่ยงที่สูงขึ้นจากพฤติกรรมของลูกหนี้ การบ่มเพาะพฤติกรรมการใช้จ่าย การสร้างความตระหนักในการจัดลำดับความสำคัญของการใช้จ่ายโดยมีรายจ่ายการชำระหนี้คืนเป็นลำดับต้น ในขณะเดียวกันก็ต้องมีมาตรการขจัดการเอารัดเอาเปรียบทางฝั่งเจ้าหนี้ เช่น การคิดอัตราดอกเบี้ยที่สูงเกินจริง หรือไม่เป็นธรรม เพราะโดยธรรมชาติลูกหนี้มักจะมีอำนาจการต่อรองน้อยกว่า การกำหนดเงื่อนไขการกู้ยืมที่เป็นธรรม (ด้วยข้อมูลสารสนเทศที่เจ้าหนี้มีมากกว่า เป็นปัญหาเรื่องความไม่สมมาตรของข้อมูล หรือ asymmetric information ในตลาด) ฯลฯ สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนแต่เป็นเงื่อนไขที่จะต้องผนวกเข้ากับการใช้มาตรการแก้ไขปัญหาหนี้ของภาคครัวเรือนเพื่อไม่ให้เกิดการเสียสมดุลระหว่าง เจ้าหนี้-ลูกหนี้ ซึ่งจะทำให้การแก้ปัญหาหนี้ภาคครัวเรือนมีประสิทธิภาพ และมีความยั่งยืน